一次“意料之外”的中央政治局会议

经济观察网 宋笛 杜涛 / 文

一

9 月 26 日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势，部署下一步经济工作。

粤开证券首席经济学家罗志恒告诉经济观察网，中央政治局会议一般每月召开一次，其中与经济相关的会议主要在 4 月、7 月和 12 月，三次会议分别部署开年后、下半年和来年的经济工作。少数年份，比如 2016 年和 2018 年，10 月的会议也可能不定期涉及经济主题。今年没有等到 10 月份，而是提前在 9 月会议中分析研究了当前经济形势。

罗志恒说：" 这突出反映了中央对当前经济形势和宏观政策的重视程度。"

本次中央政治局会议认为，" 经济运行总体平稳、稳中有进 "" 经济的基本面及市场广阔、经济韧性强、潜力大等有利条件并未改变 "，但也指出 " 当前经济运行出现一些新的情况和问题 "，要求 " 全面客观冷静看待当前经济形势，正视困难、坚定信心，切实增强做好经济工作的责任感和紧迫感 "。

中国经济出现了什么新的情况和问题？

罗志恒说，主要是充分认识到进入今年二季度以来，经济面临的下行压力，总需求不足、市场主体信心和预期不振、房地产和资本市场低迷等问题。当前经济的主要矛盾是国内有效需求不足引发的供需失衡，继而导致经济实际增速与名义增速的背离、宏观数据与微观感受的背离，对预期和信心、消费和投资的有效提振产生了一定影响。

2024 年中国一季度经济增速为 5%，二季度为 4.7%。中泰国际首席经济学家李迅雷说：" 目前，三季度的经济数据虽然还未披露，但从市场预测来看，可能要比二季度更弱一点。"

市场普遍预测三季度经济增速为 4.6% 至 4.8%，李迅雷预测大约在 4.7%。

李迅雷表示，如果三季度比二季度更弱，就需要采取措施应对，因为今年年初定的 GDP 增长目标为 5%。如果在三季度末出台政策，四季度还有执行的时间，经济就有进一步向好的空间。此外，国庆前也是一个释放积极信号，扭转预期的好时机。

李迅雷预计，在政策落地后，四季度经济增速有望达到 4.9%，这样就可以完成全年 5% 左右的经济增长目标。

本次中央政治局会议提及 " 努力完成全年经济社会发展目标任务 "，7 月 30 日召开的中央政治局会议指出要 " 坚定不移完成全年经济社会发展目标任务 "。

二

9 月 24 日，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会一把手参与的新闻发布会释放了扩张性政策的信号，降准、降息、降存量房贷利率 …… 金融监管者们从政策工具箱中拿出了市场期盼已久的工具。

发布会结束后，市场即刻回报了一次久违的反弹。

本次中央政治局会议也提出，" 要降低存款准备金率，实施有力度的降息 "" 要促进房地产市场止跌回稳 "" 要努力提振资本市场，大力引导中长期资金入市，打通社保、保险、理财等资金入市堵点 " 等。

但更让市场关注的是财政政策。本次中央政治局会议指出，要加大财政货币政策逆周期调节力度，保证必要的财政支出，切实做好基层 " 三保 " 工作；要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用。

在货币、金融政策数箭并发后，普遍认为该到财政政策登场之时。不止一位经济学者强调了目前阶段财政政策的重要性。一位经济学家对经济观察网表示，在目前的情况下，货币政策效用有限，还面临银行息差的限制，不能苛求太多。现在的关键还是财政政策，这个时候必须显著加大财政的扩张力度。

9 月 24 日，中国人民银行行长潘功胜在提及国债收益率水平下行时也表示：" 国债收益率水平是市场化形成的结果，人民银行尊重市场作用，为实施积极财政政策营造了良好的货币环境。"

财政政策如何发力？罗志恒提供了三方面的建议：

一是研究追加财政赤字增发国债，弥补土地出让收入及其他收入减少而出现的财政收入缺口，提高财政支出速度，加大逆周期调节力度。增发的国债可以用于支持部分财政压力较大的地方政府缓解流动性风险，可以给近年来毕业但尚未就业的大学毕业生、失业人员，以及城乡中低收入人群发放部分补贴，可以提前储备 " 十五五 " 规划的重大项目等。

二是加快专项债发行进度，一方面放宽专项债的使用范围，另一方面考虑将部分专项债额度调整为一般债。

三是优化 " 化债 " 政策，推动地方政府从应急状态回归常态。比如对于当前部分地方政府化债压力较大，可以考虑采取中央发行国债转贷地方、政策性金融机构给地方政府发放贷款、继续发行特殊再融资债券等三种方式缓解地方财政压力，避免出现流动性风险，确保 " 三保 " 支出，以时间换空间。

几天前，李迅雷重新谈到他的 " 每年发行五万亿特别国债，连续发行十年 " 的建议，他对经济观察网预计，财政政策可能很难达到他建议的规模。在李迅雷的 " 五万亿特别国债建议 " 中提到，增发的国债里，两万亿用来置换地方隐性债务，三万亿用于民生，应该继续提升消费在中国经济增长中的拉动作用。

也有一些研究者不同意这样的观点。他们更建议继续加大基础设施建设投资，认为发钱是一次性的，并不解决预期的问题，发钱后，很多人会把这笔钱存起来，变成存款，对当下的经济就没有什么效果。

但大部分经济学家在应该加大财政政策力度上达成了一致，并且都认为应该由中央财政发力。一位经济学家建议，中央财政赤字率应该增加到 5% 以上。

财政部曾分别在 1998 年 8 月、1999 年 8 月、2000 年 8 月增发 1000 亿元、600 亿元、500 亿元的 10 年期国债，也叫长期建设国债，三次均通过调整赤字规模的方式实现增发，三次国债资金主要用于加快基础设施建设、增加建设性支出。

1998 年，时任财政部部长项怀诚后来在《中国财税改革三十年亲历与回顾》一书中说：" 当时的形势已经相当严峻，货币政策已经很难发挥作用，市场上都是大减价，没有人贷款 ……"

1998 年，中国经济经历过一次重要的改革。在这一年，中国经济挺过重重困难，实现了 7.8% 的增速，几乎达到了年初制定的 8% 经济增速的目标。

三

2022 年末，随着防疫政策的调整，经济开始步入疫情后的恢复时期。

2022 年 12 月召开的中央经济工作会议指出，当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，外部环境动荡不安，给我国经济带来的影响加深。但要看到，我国经济韧性强、潜力大、活力足，各项政策效果持续显现，明年经济运行有望总体回升。

2023 年的《政府工作报告》进一步指出，" 需求不足仍是突出矛盾 "，并制定了 5% 的经济增长目标。

这一年一季度的经济增长实现了 " 开门红 "。该年 4 月份召开的中央政治局会议指出，" 需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力得到缓解，经济增长好于预期 "。

这一情况在 2023 年二季度出现了变化，消费、投资数据承压的情况开始出现。这一年 7 月召开的中央政治局会议提出，" 当前经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻 "，并指出 " 经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程 "。

三季度经济压力进一步加大，四季度出现回暖迹象，最终达成了 2023 年 5% 的经济增长目标。

粤开证券在研报中复盘时分析，2023 年中国经济运行是一波三折的恢复，一季度开门红、二季度有下行压力、三季度逐步恢复，四季度略有回落 …… 通胀和资产价格低迷是拖累 2023 年经济的重要因素。相应地，若 2024 年通胀和资产价格企稳回升，也将成为 2024 年经济的重要助力。

2024 年初，政策对经济增长困难做了充分准备。2024 年的《政府工作报告》提出，" 今年我国发展面临的环境仍是战略机遇和风险挑战并存，有利条件强于不利因素 "" 要坚持底线思维，做好应对各种风险挑战的充分准备 "。

2024 年的《政府工作报告》还专门对 5% 的经济增长目标作出解释，" 提出上述预期目标，综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要和可能 "，并强调了 " 实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力 "。

在 2024 年 7 月和 9 月召开的中央政治局会议中，也频频出现对经济形势的新判断。7 月，中央政治局会议提出，" 当前外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，经济运行出现分化，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛 "，并指出这些是 " 发展中、转型中的问题 "。

李迅雷说，中国正在经历房地产周期调整的影响，房地产周期的下行放大了此前经济中的一些结构性问题。

他说，一旦房地产步入长期的下行周期，房地产销售面积下降，房地产开发投资增速下降，政府土地出让金收入下降，使得广义财政收入下降，进而影响财政支出的增长。同时，金融收缩和实体经济收缩也将同时发生，在乘数效应的共振下，其拖累经济的势头很难遏制住，除非采取超常规的举措。

9 月 24 日，货币、金融政策数箭齐发后，上证指数当日上涨 4.15%，收复 2800 点，创 2020 年 7 月以来单日最高涨幅；9 月 26 日午间，中央政治局会议召开信息发布后，A 股再次迎来大涨，上证指数全天上涨 3.61%，继 6 月 21 日以来，首次回到 3000 点大关。