京沪之间④｜杨志勇：税改如何创新取决于数字文明是否形成

【编者的话】

“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京沪之间”系列于2024年5月17日正式启动。“京沪之间”旨在解析中央政策，探讨上海思路。

第一场研讨会，畅谈中国经济转型中的上海战略。第二场研讨会，聚焦国际金融中心建设。第三场研讨会，关注科技金融。第四场研讨会，关注新税制与新业态。

我们邀请了中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇，中国人民大学财税研究所执行所长吕冰洋，对外经济贸易大学政府管理学院院长李明与国务院发展研究中心宏观经济研究部二级巡视员、研究员张俊伟。

以下为杨志勇演讲精要。杨志勇指出，研究新税制前先要明确新业态的定义，他认为，目前的税制基本适用新业态。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇   澎湃新闻记者 权义 图

先定义好新业态，再研究它

三中全会《决定》指出，要“研究同新业态相适应的税收制度”。这句话两个值得解读的关键词，一个是“新业态”，一个是“研究”。

“研究”意味着在探讨税收制度与新兴业态适应性的问题时，我们应当采取一种审慎的态度。基于对当前经济环境和税收需求的深入分析，税收的基本功能是为政府提供财政收入，再者才是调节功能。税收制度受到更多复杂因素的约束，如高质量发展、社会公平、市场统一等。

新一轮科技革命和产业变革，对税收制度提出了新的挑战，要求我们对“新质生产力”进行深入研究。新质生产力的概念涉及数字经济和新技术的发展，这些因素在新业态的形成中扮演了关键角色。

“新业态”对于上海来说非常重要。上海临港地区就能看到许多当地原先没有的新产业。对新业态的界定和理解需要结合地方实际情况。对于新业态而言，现行税收制度可能不再适用。税收制度的设计和实施必须考虑包容性监管原则。监管的维度和力度需要精心把握，以避免过度监管导致的创新抑制。

国家统计局数据显示，“三新”（新产业、新业态、新产业）占GDP的比重，2023年是17.73%，2022年是17.36%，这里面我们最关心的是“三新”经济增加值，目前公布得比较具体。

“新业态”指的是什么呢？需要有一个定义。新业态指顺应多元化、多样化、个性化的产品或服务需求，依托技术创新和应用，从现有产业和领域中衍生叠加出的新环节、新链条，新活动形态。

“新业态”有三种具体表现形式：一是以互联网为依托开展的经营活动；二是商业流程、服务模式或产品形态的创新；三是提供更加灵活、快捷的个性化服务。

这里我们要关注的是税制问题。2021年上海市印发的《上海市战略性新兴产业和先导产业发展“十四五”规划》指出，推动以新技术新模式新业态为特征的数字经济加速发展，重点打造以三大产业为核心的“9+X”战略性新兴产业和先导产业发展体系。

其中，“9”个战略性新兴产业重点领域包括：集成电路、生物医药、人工智能等三大核心产业，以及新能源汽车、高端装备、航空航天、信息通信、新材料、新兴数字产业等六大重点产业。“X”是指前瞻布局一批面向未来的先导产业，重点布局光子芯片与器件、类脑智能等先导产业。

文件还提到“加快建设临港新片区”，这里的新业态是多样的。但这种新业态和三中全会里面写的新业态有共同点，也有不同点。这里的“新业态”指的是通过保税等政策措施来重新发展的产业。过去的保税区以传统仓储物流为主，新的未来综合保税区会催生出更多的新业态。

但我们在讨论新业态时，应当明确新业态的具体定义和范围，避免将所有新兴经济活动一概而论，否则可能会导致对新业态的误解，不利于新业态发展。

如果现行税制能够有效地覆盖并适应新业态的发展，并在公平、效率、以及促进高质量发展等方面发挥积极作用，那么税制可能无需进行大的调整。税收制度的主要目标是为政府提供稳定的财政收入，同时促进经济的健康发展。如果现行税制已经能够实现这些目标，那么其存在就具有合理性。

税收征管的能力和深度是决定税制适应性的关键因素。税收征管不仅涉及税收的征收效率，还关系税收政策的公平性和有效性。现行税制的适应性，在很大程度上决定税制的未来发展。

总之，要以此作为标准来判断目前的税制是否与新业态适应，再决定税制是否需要改以及如何改。

数字时代的税收挑战与改革

数字经济的发展给税收带来了新挑战。网络交易的隐蔽性、数字货币的匿名性和跨境性可能让资金流动难以追踪，这对传统的税收征管模式构成挑战。

现行税收征管体系主要依赖于对人、财、物的追踪。然而，在数字经济中，数字产品和服务的无形性使得传统的征税抓手变得不再适用。数字产品无需物流即可全球交易，这使得传统的税收征管手段难以适应。随着反洗钱系统的建立和完善，资金流动的监控变得更加严格，但数字货币的兴起又为资金的匿名流动提供了新的途径。

新业态发展到什么程度？这是开放式的问题，答案决定税制改革的方向和程度。面对这些挑战，税收制度的改革方向可以是多方面的：

一是保持现有税制的基本框架不变，通过技术手段提高征管效率；

二是进行边际修正，对现有税制进行小幅度的调整以适应新业态的发展；

三是进行全面创新，构建与数字经济相适应的全新税收体系。一些国家，如法国已经开始尝试对跨国大型数字企业征收数字服务税。这样一种直接课税的做法，可以在一定程度上解决税源流失问题。

在探讨与新业态相适应的税收制度时，我们必须深入分析数字文明对工业文明的影响。数字文明是重塑工业文明，还是替代工业文明？当前，我们还不清楚对数字文明的演变趋势及其对税收制度的长远影响。

如果数字文明不能彻底替代工业文明，那么现有的税收制度仍然大体适用，但需要进行适当的调整以适应数字经济的特点。以增值税为例。目前进项税额未包括人员工资，但自动化和人工智能技术广泛应用后，人员工资占比就可能下降，增值税制可能更容易适应这种劳动力在生产过程中地位的变化。

当前，中国经济回升向好的同时，基础还需要进一步夯实，居民收入增长的可持续性、房地产下行的压力等等都需要高度关注。人口深度老龄化意味着社会保障体系需要财政发力解决。我们讨论更多的税收政策目标，不仅是为了鼓励就业，更根本的是要朝向更深层次的生活目标，或者说人类社会生存发展的目标。

所以说，税制改革是边际创新还是全面创新，取决于数字文明是否形成，并且是否能够替代现有的工业文明。税收的实质是为公共组织提供可支配的财力，以支持公共服务和社会发展。这个公共组织是国家、是政府。在个人所得税方面，优化专项附加扣除机制，降低中低收入群体的税负，是促进人口高质量发展的重要措施。

税收政策的设计和实施是整个公共政策体系的一部分。税收政策需要与其他政策如教育、卫生、社会保障等相协调，共同作用于社会经济的发展。税收政策应当追求简洁、高效和公平，同时考虑到征管成本和政策的可持续性。

上海新业态很重要，品种也最多。这也提供了很多应用的场景，可以去做更多的阐释，包括包容性监管。包容性监管并不意味着放任自流，而是在确保市场秩序和公共安全的前提下，为新业态的发展提供适当的空间。

这里面还有一个数字经济和招商引资的问题。园区经济模式在促进地方经济发展和产业升级方面发挥了重要作用。通过提供基础设施建设和公共服务，园区经济为企业提供了一个良好的发展环境。在这一过程中，税收政策可以发挥重要作用，通过税收优惠和财政支持，吸引投资，促进产业集聚。